GUARDIA COSTERA: LA NECESIDAD DE AUNAR ESFUERZOS

La Armada Española; el Servicio Marítimo de la Guardia Civil; el Servicio de Vigilancia Aduanera; la Sociedad Estatal de Salvamento Marítimo; la Secretaria General de Pesca… Todas y cada una de las instituciones nombradas comparten trozos de un mismo pastel: la salvaguarda de los intereses marítimos nacionales.

El Manual del Derecho del Mar es una publicación editada por el Ministerio de Defensa que sintetiza distintos aspectos del Derecho Marítimo Internacional para ofrecer a la Armada –y al resto de administraciones- una publicación de consulta práctica y amigable. A la hora de hablar de la salvaguarda de los intereses marítimos nacionales, expone:

En principio, cada uno de los cometidos que desarrolla la Administración Pública en los espacios marítimos de soberanía tiene una Administración, Ministerio u organismo competente en la materia, si bien el reparto actual español de competencias, singularmente en el ámbito marítimo, se caracteriza, de un lado, por la fragmentación de competencias y, de otro, por la existencia en muchas ocasiones de competencias concurrentes de dos o más órganos u organismos –dependientes de la misma o de distintas Administraciones territoriales– sobre una idéntica materia o actividad. Los efectos indeseados tanto de la fragmentación como de la concurrencia de competencias tratan de ser superados a través de las relaciones de coordinación, de cooperación y de colaboración.

El reparto de competencias es, cuando menos, difuso. Tal vez el caso más claro sea el de la lucha contra el contrabando, donde tanto el Servicio Marítimo de la Guardia Civil como el Servicio de Vigilancia Aduanera ostentan competencias muchas veces solapadas; mientras, al mismo tiempo, la Armada ha colaborado embarcando equipos de la Policía Nacional para combatir tráficos ilícitos en Alta Mar.

Al solape de competencias se une la duplicidad de medios. Buques, aeronaves, centros de coordinación y decenas de departamentos administrativos pertenecientes a cinco organismos estatales y algunos autonómicos, cuyas funciones son, al menos, similares, y que colaboran a la ineficiencia del gasto público.

Es probable que al lector le surja la misma duda que a nosotros: ¿cómo puede existir duplicidad de medios y competencias en un escenario de estrechez presupuestaria?

Vaya por delante que en 1986, en el debate previo a la creación del Servicio Marítimo de la Guardia Civil, cinco ministerios – Economía, Trabajo, Agricultura, Transportes y Defensa- propusieron la creación de un Servicio de Guardacostas que dependería del Ministerio de Defensa.

La balanza, sin embargo, se inclinó por la creación del Servicio Marítimo de la Benemérita. La oportunidad de racionalizar las administraciones encargadas de la Seguridad Marítima se perdió. Como el confinamiento es largo, desde Fuerza Naval hemos decidido dejar volar la imaginación y pensar en la posibilidad de crear esa Guardia Costera.

¿Cuál es el reparto actual de competencias?

El Manuel de Derecho del Mar detalla las leyes –Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante; Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado…- por las que se atribuyen competencias a los distintos organismos, pero hemos elaborado el siguiente gráfico, con las siete misiones principales, para hacerlo más amable para el lector.

Como puede observarse, el Ministerio del Interior, con el Servicio Marítimo de la Guardia Civil, lleva la voz cantante en: lucha contra la inmigración ilegal; mantenimiento del orden público; y lucha contra los tráficos ilícitos, misión esta última que comparte con el Servicio de Vigilancia Aduanera, dependiente del Ministerio de Hacienda.

La Dirección General de la Marina Mercante, dependiente del Ministerio de Fomento, es la encargada del Control del Tráfico Marítimo, el Salvamento Marítimo y la lucha contra la contaminación en la mar. Las tres misiones son ejecutadas por la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima.

El Ministerio de Agricultura, Pesca y Medioambiente, por su parte, se encargaría de la lucha contra la contaminación en la costa y la vigilancia pesquera –misión que recae normalmente en inspectores que embarcan en buques de la Armada sostenidos por este Ministerio-. Cabe destacar que la pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura es responsabilidad de las Comunidades Autónomas.

Existen otras misiones no contempladas aquí, como la protección del patrimonio sumergido, cuya competencia no está perfectamente definida, aunque el órgano que actúa como director de orquesta es el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

Por otro lado, existen convenios de colaboración donde prácticamente todas las administraciones con competencias en materia de seguridad marítima pueden auxiliar a las titulares, destacando entre ellas la Armada, capaz de colaborar en estas siete misiones principales sin ser la autoridad competente en ninguna de ellas.

¿De qué medios dispone cada una de estas administraciones?.

Probablemente, uno de los principales argumentos a favor de la unificación de estas administraciones es la ingente inversión en medios e infraestructura que supone tener organismos dedicados a competencias exclusivas, y que sin embargo podrían utilizar plataformas multipropósito en apoyo a las distintas vertientes de la seguridad marítima.

SALVAMENTO MARÍTIMO.

Comenzaremos con Salvamento Marítimo, una de las entidades mejor dotadas en medios hoy en día tras las amargas lecciones del Mar Egeo y el Prestige y fundada en 1992. Hay que tener en cuenta que España es responsable del Salvamento Marítimo en un área de Salvamento y Rescate de 1.5 millones de km², una extensión tres veces superior a la del territorio nacional, y que nuestro litoral contiene nada más y nada menos que 8.000 km de costa.

Salvamento Marítimo cuenta con 20 centros de Coordinación de Salvamento –que sirven, en su mayor parte, como centros de control del tráfico marítimo-, 18 buques de más de 100 toneladas de desplazamiento -4 de ellos rondan las 3.000 toneladas-, 55 lanchas rápidas conocidas como “Salvamares”, 3 aviones CN-235 y 11 helicópteros. Todos estos medios son manejados por un total de 1.600 profesionales, y como puede observarse en la imagen adjunta, la dispersión geográfica cubre todo el litoral nacional. El presupuesto anual de esta Sociedad Estatal ronda los 200 millones de euros anuales.

SERVICIO MARÍTIMO DE LA GUARDIA CIVIL.

El Servicio Marítimo de la Guardia Civil, constituido en 1991, está compuesto por 1130 efectivos de este cuerpo de naturaleza militar perteneciente al Ministerio del Interior. Con más de un centenar de embarcaciones (18 por encima de las 100 toneladas de desplazamiento) y 27 bases repartidas por toda la península, a lo largo de las últimas tres décadas ha absorbido la práctica totalidad de las misiones de seguridad marítima dentro de nuestras aguas territoriales.

El Servicio Marítimo de la Guardia Civil se ha dotado, incluso, de unidades con capacidad oceánica, capitaneadas por marinos mercantes, que se han desplegado en zonas de interés para nuestra seguridad, como las naciones de la costa occidental de África, como Mauritania o Senegal, que constituyen importantes puntos de partida para los flujos de inmigración ilegal que tienen como destino nuestras costas.

Adicionalmente, el Servicio Marítimo tiene encuadrada la Unidad de Actividades Subacuáticas de la Guardia Civil, con 18 Grupos Especiales de Actividades Subacuáticas –los conocidos GEAS- a sus órdenes.

El Servicio Aéreo de la Guardia Civil, que opera una flota de 43 helicópteros que ocasionalmente colaboran con el Servicio Marítimo, dispone además -desde 2008- de dos aviones de patrulla marítima CN-235. Agentes del Servicio Fiscal de la GC también colaboran habitualmente con el Servicio Marítimo.

SERVICIO DE VIGILANCIA ADUANERA.

Este cuerpo, dependiente del Ministerio de Hacienda, está formado por alrededor de 1.900 funcionarios que tienen como principal misión la persecución y represión -en todo el territorio nacional, espacio aéreo y aguas jurisdiccionales- los actos e infracciones de contrabando.

No todos los miembros del Servicio de Vigilancia Aduanera (SVA) están vinculados a la seguridad marítima, pero está es una de sus principales ramas que comprende casi el 50% de los recursos humanos.

Entre sus medios destacan cuatro aviones C-212 de patrulla marítima, operados por el Ala 37 del Ejército del Aire; así como siete helicópteros. Su vector marítimo lo componen dos buques con capacidad oceánica: el Petrel I y el Fulmar; 18 patrulleros de altura de 30 mts de eslora y 19 lanchas de alta velocidad, de unos 17 metros de eslora y capaces de alcanzar 50 nudos de velocidad. Estos medios se reparten, de nuevo, a lo largo y ancho de la geografía nacional. Adicionalmente, el SVA dispone de seis sistemas móviles para inspección de contenedores en los puertos del Estado.

ARMADA ESPAÑOLA.

La Armada Española fue el organismo competente en seguridad marítima y salvamento marítimo hasta finales de la década de los ochenta. Todavía hoy muchas de sus unidades están encuadradas en la denominada “Fuerza de Acción Marítima” y desarrollan misiones relacionadas con la Seguridad Marítima.

Esta Fuerza de Acción Marítima cuenta con 15 patrulleros de más de 1000 toneladas de desplazamiento (tres de los cuales realizan misiones bajo el manto de la Secretaría General de Pesca); 5 patrulleros entre 100 y 300 toneladas; y tres patrulleros menores. Adicionalmente, dispone entre sus medios de tres remolcadores de altura y un buque de salvamento y rescate, capaces de intervenir en operaciones de Salvamento Marítimo. La Fuerza de Acción Marítima cuenta además con un centro de operaciones muy capaz situado en su cuartel general en Cartagena: el COVAM (Centro de Operaciones y Vigilancia de Acción Marítima).

Las unidades de la Fuerza de Acción Marítima han participado, además, en despliegues cooperativos de seguridad, siendo el más conocido el “despliegue africano”, donde se intenta potenciar las capacidades de seguridad marítima de los países del Golfo de Guinea y la costa occidental de África.

Las escuadrillas de helicópteros de la Armada, que cuentan con un total de 36 unidades, tienen capacidad de participar en operaciones de vigilancia marítima y salvamento, aunque dependen directamente de la Flota, y no de la Fuerza de Acción Marítima.

Además, es el principal organismo colaborador con el resto de instituciones. En materia pesquera, por ejemplo, los inspectores de la Secretaria General de Pesca embarcan en buques de la Armada para las campañas en caladeros nacionales como internacionales -con despliegues que abarcan, por ejemplo, el control de nuestra flota que faena en los caladeros canadienses frente a Terranova-. Las bases de la Armada sirven también, habitualmente, como base de unidades del resto de administraciones con competencias en seguridad marítima.

A través del CITCO, la Armada colabora con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, utilizando sus buques como plataforma para operaciones de Seguridad Marítima en Alta Mar.

Entre otras misiones, además, el Instituto Hidrográfico de la Marina es responsable de la emisión de los avisos a navegantes de la NAVAREA III, que abarca todo el Mediterráneo. Esta tarea recae, en otras naciones, en su servicio de guardacostas.

OTROS ORGANISMOS.

Como ya hemos comentado, existen numerosos organismos involucrados en las operaciones de seguridad marítima. Para concluir con esta sección, trataremos dos de los más representativos.

Por un lado, el Ejército del Aire. Nuestra fuerza aérea dispone, además de los P-3 Orión de lucha antisubmarina –que ocasionalmente realizan labores de vigilancia marítima-, de 8 aviones casa C-235 VIGMA (Vigilancia Marítima) y 14 helicópteros Cougar y Super Puma dedicados a misiones de Salvamento Aéreo y Rescate (SAR).

Otra institución representativa en el Servicio de Guardacostas de Galicia. Este organismo autonómico cuenta con 240 funcionarios, un remolcador de 700 toneladas, un buque de inspección y salvamento, y 24 patrulleras. Adicionalmente, opera dos helicópteros Sikorsky S-76 (los famosos “Pesca”) y una tercera aeronave en concepto de leasing.  

 ¿Es necesario unificar?

Parece evidente que la dispersión de competencias entre varias administraciones, tanto nacionales como autonómicas, crea duplicidades y por tanto, un uso ineficiente de los exiguos recursos económicos del Estado.

Este dato –el gasto presupuestario de cada una de las instituciones con competencias en materia de seguridad marítima- es muy difícil de obtener, pues muchas veces se trata de organismos que tienen otras atribuciones, y los datos disponibles no desglosan qué parte de sus presupuestos se dedican a Seguridad Marítima. Salvamento Marítimo, por su dedicación exclusiva a esta labor, es la única administración que ofrece un dato aproximado: 200 millones de euros.

Otro tanto ocurre con el personal. Es difícil determinar, por ejemplo, cuántos de los 20.000 efectivos de la Armada se dedican a Seguridad Marítima. Si contamos dotaciones de los buques y hacemos una estimación del Estado Mayor de la Fuerza de Acción Marítima, podríamos obtener una aproximación: ¿tal vez 700-800 efectivos?. Pero esto despreciaría otras labores igualmente necesarias: comunicaciones, administración, mantenimiento… que la Armada proporciona tanto a la Fuerza de Acción Marítima como al resto de unidades de nuestra Fuerza Naval.  

Los medios tampoco son ajenos a las complicaciones de este cálculo. ¿Cuantos helicópteros de la Guardia Civil cumplen funciones de seguridad ciudadana sobre el territorio nacional, pero al mismo tiempo son empleados en labores de seguridad marítima? ¿Cuántos buques de la Armada con la seguridad marítima como misión principal son empleados en otros cometidos (como por ejemplo, ejercer como fuerza adversaria en los ejercicios de la Flota)? ¿Cuántos medios del SAR del Ejército del Aire se dedican al Salvamento en la Mar, y cuantos se adiestran para misiones de rescate en combate?.

Por todas estas razones, la siguiente tabla es sólo una aproximación. Pero da una idea de la ingente cantidad de medios –de diversa procedencia, lo que además encarece el mantenimiento y la logística- de los que se dispone para la Seguridad Marítima, con su correspondiente gasto en recursos económicos y de personal.

¿Es una idea descabellada, entonces, pensar en un servicio de Guardacostas?

Nuestra propuesta.

La Guardia Costera Española estaría encuadrada dentro del Ministerio del Interior, pero con naturaleza militar, en semejanza al estatus de la Guardia Civil dentro de dicho ministerio, como cuerpo policial de carácter militar. Sus componentes adquirirían carácter de agentes de la autoridad.

Existe otra opción, propuesta en 1986 y similar a la que seguía el modelo americano: una dependencia directa del Ministerio de Defensa, aunque seguramente esto causaría recelos entre las administraciones a integrar por el carácter militar del departamento.

La Guardia Costera tendría como misiones las siguientes:

1. Lucha contra la delincuencia en el ámbito marítimo.
2. Salvamento y rescate.
3. Coordinación del tráfico marítimo.
4. Lucha contra la contaminación.
5. Protección de los intereses económicos en nuestras aguas.
6. Vigilancia pesquera.
7. Protección del patrimonio sumergido.
8. Notificación de los avisos a los navegantes en la zona de responsabilidad de España (NAVAREA III).

Esta unidad se crearía sobre la base existente de las distintas instituciones con competencias en el ámbito de la seguridad marítima, absorbiendo personal, medios e infraestructuras, y buscando a medio-largo plazo la unificación de equipos, instalaciones y formación, al objeto de conseguir una mejora en operatividad y en la eficiencia del gasto público. Un centro de coordinación con las administraciones con intereses en el ámbito marítimo  sería el encargado de priorizar los medios disponibles y ejecutar las operaciones que fueran solicitadas, ejecutando un papel similar al que ahora desarrolla el CITCO.

Las instalaciones del COVAM de la Armada, en Cartagena, podrían servir como centro de operaciones principal, utilizando el resto de centros periféricos de Salvamento Marítimo como centros de operaciones de zona.

Las unidades serían adaptadas para servir a varios propósitos simultáneamente. Por ejemplo, las embarcaciones rápidas del Servicio de Vigilancia Aduanera deberían ser capaces de llevar a cabo misiones de Salvamento y Rescate; y los grandes remolcadores que ahora pertenecen a Salvamento Marítimo podrían embarcar equipos de seguridad para las misiones policiales.

Sería necesario poner los cimientos de nuevas unidades, indispensables para el desarrollo de las misiones propias de una guardia costera. Entre otras, cabe destacar las unidades de inteligencia marítima y unidades de operaciones especiales capacitadas para abordajes (incluso con oposición) a buques que supongan una amenaza para nuestra seguridad marítima. También tendría sus propios inspectores de pesca, lo que eliminaría la dependencia de los inspectores del Ministerio de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente. La formación debería ser también parte indispensable: la creación de una escuela de guardacostas (tal vez usando como punto de partida el Centro “Jovellanos” de Seguridad Marítima, en Gijón) sería la respuesta lógica a esta necesidad.

La creación de esta Guardia Costera permitiría, por tanto, una inversión eficiente en Seguridad Marítima con una institución centralizada, de carácter militar y que aglutinaría todas las competencias en esta materia. Como herramienta al servicio del Estado, podría operar más allá de nuestras fronteras, en despliegues cooperativos de seguridad que enfrentaran las amenazas a nuestra nación en el punto de partida.

A nuestra Armada, por otro lado, la descargaría de una labor que, si bien le da visibilidad, la aleja de la misión tradicional de una Fuerza Naval: ejercer el dominio del mar en un escenario de alta intensidad para garantizar los intereses de nuestra nación.

La creación de una Guardia Costera permitiría a nuestra Marina dejar de lado las misiones de seguridad marítima y centrarse en la preparación para hacer frente al peor escenario posible, para el que todo adiestramiento es poco: un conflicto convencional. Al mismo tiempo, y al igual que ocurre con la Guardia Civil, la naturaleza militar de la Guardia Costera permitiría su empleo como fuerza auxiliar de la Armada en un conflicto de estas características.

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